Место транспортной безопасности в противодействии терроризму

Руководство Российской Федерации уделяет большое внимание обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Правительством, Минтрансом и подведомственными ему агентствами постоянно ведется работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере.

Исходя из анализа истории развития законодательства о транспортной безопасности, можно сделать вывод, что задачами на тот момент нового законодательства, в числе прочих, были унификация норм, правил и требований, применяемых в обеспечении транспортной безопасности разных видов транспорта, а также интеграция с уже существующими правовыми институтами (например, авиационной безопасности).

К сожалению, не все коллизии и проблемы удалось разрешить за это время.

В частности, вопрос гармонизации законодательств о транспортной и авиационной безопасности до сих пор стоит на повестке дня. Уже в текущем году, 16 февраля с.г. заместитель председателя правительства А.В.Дворкович поставил задачу устранения противоречий между требования авиационной безопасности и требованиями по обеспечению транспортной безопасности[1]. Работа продолжается.

Не менее важное, на мой взгляд, значение имеет гармонизация законодательства о транспортной безопасности с законодательствами об охране и о противодействии терроризму. Ранее я поднимал эту проблему перед транспортным сообществом. В частности, в рамках II форума «Транспортная безопасность. Технологии противодействия терроризму на транспорте» (Республика Крым, г. Ялта, 02.12.2016 г.)[2].

В настоящей статье предлагаю затронуть ряд дискуссионных вопросов, находящихся на стыке правовых институтов транспортной безопасности и противодействия терроризму, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. Поднимаемая тема при детальном рассмотрении достаточно объемная, поэтому я не претендую на исчерпывающий анализ, а ограничусь отдельными  ключевыми вопросами.

Подразделения транспортной безопасности - субъект противодействия терроризму?

 Согласно пункту 1) статьи 1 ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон) «акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий».

Пункт 7.1) той же статьи Закона определяет подразделения транспортной безопасности как осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

По моему мнению, Закон прямо относит подразделения транспортной безопасности к субъектам, осуществляющим  защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от террористических актов. Следовательно, подразделения транспортной безопасности должны обладать правовым статусом субъекта противодействия терроризму.

Однако, правовой статус подразделения транспортной безопасности как субъектов противодействия терроризму, их роль и место в противодействии терроризму совсем не ясны. Для ответа на поставленные вопросы необходимо провести анализ действующего законодательства как о транспортной безопасности, так и о противодействии терроризму.

Вначале предлагаю рассмотреть определение акта незаконного вмешательства: «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт…». Думаю, некорректно ставить «противоправное действие (бездействие)» и «террористический акт» в один ряд.

Во-первых, «противоправное действие (бездействие)» отражает только объективную сторону события. Административным правонарушением или преступлением «противоправное действие (бездействие)» станет только при наличии вины. То есть подразделения транспортной безопасности защищают объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства от любых противоправных действий (бездействий), угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекших за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создающих угрозу наступления таких последствий.

Это логично, так как какой умысел имел нарушитель, работники подразделения транспортной безопасности могут узнать только после задержания его или его сообщников.

Однако, Закон из множества неопределенных противоправных действий (бездействий) выделяет «террористический акт», который является составом преступления с четко определенными объективной и  субъективной сторонами. Для чего «террористический акт» выделен в Законе? Чтобы работник подразделения транспортной безопасности в процессе защиты объекта транспортной инфраструктуры и(или) транспортного средства от акта незаконного вмешательства сразу же определил умысел конкретного нарушителя и дал акту незаконного вмешательства уголовно-правовую или административно-правовую квалификацию? Крайне сомнительно. Субъективная сторона акта незаконного вмешательства никакого влияния на действия работника подразделения транспортной безопасности не имеет. 

Могу предположить, что уточнение определения акта незаконного вмешательства, в части касающейся террористического акта,  предназначено для того, чтобы субъекты транспортной инфраструктуры и силы обеспечения транспортной безопасности, включая подразделения транспортной безопасности, можно было идентифицировать как субъекты противодействия терроризму и, как следствие, определить их обязанности в сфере противодействия терроризму.

Напрямую из Закона этого не следует. Рассмотрим мое предположение на основе действующего законодательства. 

Анализ ФЗ «О противодействии терроризму»[3] не позволяет отнести подразделения транспортной безопасности к субъектами противодействия терроризму.

Концепция противодействия терроризму к субъектам противодействия терроризму относит уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждан, оказывающих содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий[4].

Как видим, к субъектам противодействия терроризму безоговорочно относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления.

С некоторой натяжкой подразделения транспортной безопасности, да и то не все, можно рассматривать как организации, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий. Хотя Законом  подразделениям транспортной безопасности именно защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от террористических актов ставится в качестве задачи, а не оказание содействия в решении этой задачи.

Согласно постановлению правительства «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму»[5] «федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации:

а) участвуют в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции;

б) обеспечивают антитеррористическую защищенность объектов федеральной собственности, находящихся в их ведении, а также координируют деятельность по антитеррористической защищенности иных объектов в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности;

в) осуществляют взаимодействие в области противодействия терроризму, в том числе обмен информацией».

Однако в Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации[6] эти задачи не раскрыты. 

В соответствии с пунктом 8 Концепции противодействия терроризму координацию деятельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористическими операциями обеспечивают Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах Федерации.

С учетом изложенного, можно сделать вывод, что подразделения транспортной безопасности с учетом того, что перед ними Законом поставлена задача обеспечения защиты объекта транспортной инфраструктуры и (или) транспортного средства террористического акта, должны обладать правовым статусом субъекта противодействия терроризму. Однако для определения указанного правового статуса важно определить направления деятельности по противодействию терроризму, в которых участвуют подразделения транспортной безопасности. 

Место подразделений транспортной безопасности в противодействии терроризму

 При рассмотрении данного вопроса я не буду подробно разбирать положения нормативных правовых актов, а сделаю акцент на отдельных их положениях.

Согласно пункту 4 статьи 3 ФЗ «О противодействии терроризму», «противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по:

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма».

При этом борьба с терроризмом относится к основным направлением деятельности органов федеральной службы безопасности. Основной формой пресечения террористического акта является контртеррористическая операция, которая предусматривает реализацию комплекса специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности граждан, организаций и учреждений, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Является ли успешная защита объекта транспортной инфраструктуры и (или) транспортного средства от террористического акта подразделением транспортной безопасности борьбой с терроризмом, законодательство о противодействии терроризму ответа не дает.

Исходя из анализа законодательства о противодействии терроризму, деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма к компетенции подразделений транспортной безопасности не относится. Хотя, нельзя исключать постановки отдельных задач компетентными органами конкретным подразделениям транспортной безопасности.

Рассмотрим предупреждение терроризма. Предупреждение (профилактика) терроризма осуществляется по трем основным направлениям:

а) создание системы противодействия идеологии терроризма;

б) осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;

в) усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов.

Анализируя приведенные выше направления профилактики терроризма, можно сделать вывод о том, что субъекты транспортной инфраструктуры, создавая (привлекая) подразделение транспортной безопасности реализуют мероприятия по профилактике терроризма по направлению б).

В соответствии со статьей 8 Закона необходимость обеспечения антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и требования к ней определены обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками Требованиями[7] [8] [9] [10].

Антитеррористическая защищенность объекта (территории) - состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта[11]. Следовательно в части, касающейся защиты от террористического акта, основная задача подразделения транспортной безопасности — это препятствие его совершению.   

Как видим, анализ норм права позволяет определить отдельные элементы правового статуса подразделения транспортной безопасности как субъекта противодействия терроризму. Однако полностью его раскрыть затруднительно.

Кроме обязанностей правовой статус субъекта противодействию терроризму предусматривает права и социальную защиту. В настоящее время правовой статус работника подразделения транспортной безопасности сравнивать с правовым статусом участников борьбы с терроризмом не имеет смысла, так как он сильно уступает правовым статусам работников ведомственной охраны и частных охранных организаций[12].

Результаты проведенного блиц-анализа позволяют сделать следующие  выводы.

1. Подразделения транспортной безопасности должны обладать правовым статусом субъекта противодействия терроризму.

2. Основным направлением деятельности по противодействию терроризму для подразделений транспортной безопасности является участие в профилактике терроризма. Основная задача при этом - препятствовать совершению террористического акта.

3. Действующее законодательство не позволяет полностью раскрыть правовой статус подразделения транспортной безопасности как субъекта противодействия терроризму. В части, касающейся защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от террористических актов, законодательства о транспортной безопасности и противодействии терроризму не взаимосвязаны.

Таким образом необходима гармонизация законодательств о транспортной безопасности и противодействии терроризму.

Концепция о противодействии терроризму отмечает, что особая роль в предупреждении (профилактике) терроризма принадлежит эффективной реализации административно-правовых мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Данное положение Концепции о противодействии терроризму, по моему мнению, может создать обратный мостик от законодательства о противодействии терроризму к законодательству о транспортной безопасности и помочь во взаимоувязке их положений.